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发改委提高门槛重启地铁审批 能否抑制不理性建设?

来源:中国新闻网 时间:2018-09-06 00:00:00

      提高门槛,发改委重启地铁审批

  相对以前的标准,新标准对申报城市的诸多条件提高了门槛,将地区生产总值、一般公共预算收入这两项指标提高了3倍,同时还明确了资本金比例、规划期限等指标要求。但能否抑制不理性的建设行为,尚待观察

    去年8月,国家发改委暂停了城市轨道交通建设规划审批工作。沉寂一年后,近日,国家发改委重启城市轨道交通项目审批。

  814日,总投资约为950亿元的《苏州市城市轨道交通第三期建设规划(2018~2023)》,获得国家发改委正式批复。

  713日,国务院办公厅颁布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔201852) (以下简称“52号文”)。此次苏州的获批主要依据便是此文。

  2003年,国办印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003 81号文)(以下简称“81号文”)。这也是此前中国地铁等城市轨道交通项目申建的主要依据。

  与81号文相比,52号文对申报城市的诸多条件提高了门槛。针对地铁审批,将地区生产总值、一般公共预算收入这两项指标,分别提高到3000亿元和300亿元(81号的3)。针对轻轨审批,这两项指标要求也分别提高到1500亿元和150亿元(81号文的2.5)。同时,还明确了资本金比例、规划期限等指标要求。

  目前,多地已通过的项目正在如火如荼地开展,有的准备提前近一年通车。还有多个城市已将城市轨道交通规划报至国家发改委待批,也有多地被卡在新标准之外。

  著名地铁专家,北京交通大学教授、北京轨道交通指挥部专家委员会土建组原组长张弥告诉《中国新闻周刊》,有些二三线城市在客流量和财政上都无法保障,因此并不适合建地铁。现在国家重启地铁审批,有了更为严格和科学的标准,在这种形势下,中国地铁建设有望走在严控风险,持续发展的道路上。

  建设热潮

  近日,多家媒体报道,长春与苏州是52号文颁布后,最早获得国家发改委批复的两个城市。

  810日,吉林省发改委官网发布消息《国家发改委批复长春市第三期城市轨道交通建设规划》。

  该消息称,71819日,经过省发改委反复沟通汇报,国家发改委基础司同意长春规划审议。730日,国家发改委召开主任办公会,审议通过吉林省长春市第三期城市轨道交通建设规划。

  长春市第三期城市轨道交通建设规划,包含5号线、6号线、7号线、空港线、双阳线等8条线路,总长135.4公里,总投资787.32亿元,财政资本金比例为40%,其余资金由国内银行贷款解决,规划年限为2018~2023年。

  目前,吉林省发改委官网已删除该消息。

  824日,长春市轨道交通集团一位相关负责人告诉《中国新闻周刊》,我们现在还没拿到红头文件,网上的很多报道有些闹乌龙了。

  吉林省发改委在其官方回应网友留言咨询时也表示:目前,规划相关内容正在进一步修改完善,待具备条件后,予以发布信息。

  苏州成为52号文颁布后,首个明确获批的城市。

  814日,苏州轨道交通集团官网发布消息称,814日,国家发改委正式对《苏州市城市轨道交通第三期建设规划(2018~2023)》做出批复,同意建设6号线、7号线、8号线及S1线等4个项目,规划期为2018~2023年。

  苏州市城市轨道交通第三期建设规划包含轨道交通6号线、7号线、8号线及S1线,线路总长137公里,总投资约为950亿元。

  报道称,本轮规划实施完成后,苏州轨道交通总里程将达到353公里(含上海11号线昆山花桥段6公里线路),线网总客流预计将超过400万人次。力争2018年年底开工建设6号线、S1线,2019年开工建设7号线、8号线,预计到2024年左右,4条线路全部建成。

  张弥曾任苏州、南京、重庆、昆明等城市轨道交通专家委员会专家。在接受《中国新闻周刊》采访时,他表示对苏州地铁的这次获批并不意外,因为苏州市财政充盈,也有客流量支持。

  资料显示,作为江苏省地级市的苏州,2017GDP17319.51亿元,超越除广州外所有的省会城市,同比名义增长11.92%,居江苏省第一,全国排名第七,人均GDP162107元,位列中国非资源型城市第二,仅次于深圳。

  多个城市明确表示,城轨建设规划已上报国家发改委待批,它们中有徐州、武汉、太原、杭州、福州、合肥等。

  此外,还有多市纷纷表达了对建设城轨项目的强烈意愿。

  826日,南昌轨道交通集团总工程师胥明在接受《中国新闻周刊》采访时称,南昌地铁2号线部分和1号线已经完工,目前2线后通段、34号线正在施工。

  这些已经获得国家批复的线路,都在按照国家规划实施。没有批复的现在正在做规划。关于城轨建设的热潮,胥明认为,(各个城市)都是在根据城市发展、交通等情况,根据国家批复来实施的。没有敢乱建的。

  据不完全统计,目前重庆、无锡、南通、常州等数十个城市也在加快施工建设。

  52号文规定,原则上,本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的,方可开展新一轮建设规划报批工作。这条规定,被认为是目前一些城市加快地铁建设进度的一个原因。

  20135月,国家发改委将城轨项目审批权下放至由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准,这也激励了很多二三线城市的申报。

  多市被新规拒之门外

  201691日,国家发改委正式下发《关于印发包头市城市轨道交通第一期建设规划(2016-2022)的通知》。包头市正式成为全国建设轨道交通的第43个城市。该市共规划六条线路,总长度182.5公里,总投资为305.52亿元。

  20175月,包头市轨道交通项目开工,同年8月被叫停,成为第一个被公开叫停的在建项目。呼和浩特地铁345号线项目在开工前也被自治区政府叫停。

  据《财新》透露,20178月初,中央代表团参加内蒙古自治区成立70周年大庆。领导人转达中央意见,包头地铁建设所需资金达300多亿元,投资额较大,与包头市财政收入不匹配,建议把地铁工程停下来,节省资金用于支持企业发展。

  公开信息显示, 2016年,包头市全年一般公共预算收入271.2亿元,全年一般公共预算支出415.2亿元,财政入不敷出。

  有多位受访者告诉《中国新闻周刊》,包头在建项目被叫停后,国家高层更加理性地审视中国城市轨道交通建设计划。多方酝酿一年后,52号文应运而生,施行了15年的81号文就此作古。

  面对新规,一些城市申报和建设热潮持续不减,一些城市却被新规挡在门口。

  52号文提高了多道门槛。最明显的一点体现在上。52号文规定,在申报城市的地区生产总值方面,地铁门槛由大于等于1000亿元,变为大于等于3000亿元;轻轨由大于等于600亿元,变为大于等于1500亿元;一般公共预算收入,地铁的门槛由大于等于100亿元,变为大于等于300亿元;轻轨的门槛由大于等于60亿元,变为大于等于150亿。

  在人口方面,人口300万以上的规定没有改变,但表述由城区人口变为市区常住人口

  此外,81号文中对初期客流负荷强度,规划期限,责任主体,地方政府债务,轨道交通企业债务等无明确要求,52号文中对此均作了严格要求:在初期客流负荷强度方面,地铁大于等于0.7万人/日/公里,轻轨大于等于0.4万人/日/公里;远期客流规模要分别达到单向高峰小时3万人次、1万人次以上。规划期限要求5~6年。责任主体方面,要求国家统筹、省负总责、以城市为主体;新编建设规划要求,原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的,方可开展新一轮建设规划报批工作;地方政府债务方面,要求严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债,列入政府债务风险的城市,暂缓审批新项目;在轨道交通企业债务方面,52号文要求负债率过高的暂停开工新项目。

  52号文还明确了政府财政性资金比例:除规划明确采用特许经营项目外,财政资金不低于40%,严禁以各类债务资金作为项目资本金,还对需要编制建设规划调整情况,由原来的15%增为20%

  截至今年7月,中国共有43市曾得到正式批复,可以建设以地铁、轻轨为主的城轨项目。

  《南风窗》统计显示,52号文出台之后,上述43个城市中只有30座完全符合申报新一轮建设规划条件,剩余13座城市不符合条件,其中哈尔滨、沈阳、西安、南宁、贵阳、昆明、呼和浩特、兰州、包头9市地方债务率不符合标准;因一般公共财政预算与地区生产总值标准的提高,太原和乌鲁木齐2座城市出局;由300万的城区人口变更为300万市区常住人口的要求,将包头、兰州、洛阳、呼和浩特、南通5市筛出。其中,包头、兰州与呼和浩特3市属于地方债务率和人口要求均不符合,被重复筛出。

  今年1月,国家统计局公布的“2017中国城市GDP百强榜显示,只有排名前76名的城市,年度GDP达到或超过3000亿元。其余城市均暂时失去申报地铁建设的资格,其中就包括兰州、乌鲁木齐、湛江、珠海、大庆等城市。

  值得注意的是,根据52号文设置的门槛,包头项目依然无缘复工,被叫停的呼和浩特的项目则符合继续施工条件。

  城市轨道交通专家、同济大学《城市轨道交通研究》杂志主编孙章接受媒体采访时称,这一方面是地铁建设到一定阶段成本太大,另一方面是地铁建设有很多不可逆的工序,进行项目填埋等的资金可能超过政府的补助,骑虎难下,回不去了

  他认为,国家给予呼和浩特这类城市地铁项目的管制稍微宽松,是一种不得已的保胎政策,同时也寄希望于在放慢城市地铁建设速度之后,将城市地铁建造的亏损后移,同时用增加的经济实力来冲减政府财政压力,使得将死的城市轨道交通项目在缓中求活

  多位受访者表示,更为严格和细化的新规,有利于让城市决策者量力而为,也大大降低了找领导、走后门的可能性。

  抑制投资冲动

  公开数据显示,2003年,中国内地开通地铁的城市只有北京、天津、上海、广州市;而截至2017年底,共有43市获得过国家批复,规划里程超过9000公里,运营里程达到4200公里。近年来,年度完成投资在3500亿元以上。中国内地开通运营城市轨道交通的城市共33个,开通线路150多条,运营里程超过4500公里,位居世界第一。

  张弥表示,地铁的建设能方便百姓出行,缓解交通压力,带动经济发展、拉动GDP,带来地铁政绩等,这些因素是很多城市争相建地铁的原因。

  但在快速发展的同时,也带来一些隐患。 张弥认为,建地铁很烧钱,尤其是前期的建设。他说,前几年很多城市地铁建得太快了,有一些盲目性,带来了财政压力等问题。

  张弥举例说,上世纪90年代到21世纪初,北京每公里地铁造价为5亿至6亿元人民币,现在,由于建设标准、征地、劳动力成本提高等因素,地铁造价成本成倍提高。

  2015年,时任国家发改委秘书长李朴民也曾公开表示,轨道交通的投资尤其地铁的投资比较大,每公里造价已经从5亿元上升到七八亿元,北京甚至超过10亿元,16号线一公里12亿元,筹资需求量很大。

  深圳一位地铁系统人员告诉《中国新闻周刊》,地铁的运营在多国都有国家补贴。目前中国已开通地铁的城市中,地铁运营普遍亏损,哪怕是运营状况不错的城市,背后也往往是政府大力补血的结果。

  在2017年广州市人代会上,广州地铁公司相关负责人说,从2007年至2017年,广州地铁一直保持盈利状态,但背后离不开政府的支持。一方面,广州地铁公司之前部分举借的政府债还本付息是由财政资金解决;另一方面,市民乘坐15次后票价六折优惠所出现的资金缺口,一直都是由政府财政进行补贴。还有一部分收入来源于地铁如今开通运营线网票价收入,以及沿线附属资源的物业开发。

  张弥告诉《中国新闻周刊》,地铁客流负荷强度到了2~3万人/日/公里,才能维持运营维护等费用。现在北京地铁日均客流量在1000万人次左右,客流负荷强度接近2万人/日/公里,尚亏损。二三线城市的客流量远小于这个数字,其运营状态可想而知。

  他直言,有些二三线城市在客流量和财政上都无法保障,因此并不适合建地铁。他举例称,2014年,某省会城市一年的交通建设投资才几十个亿,却还要建地铁,明显不符合量力而行,有序推进的原则。

  地铁后期维护、运管成本和折旧费用也是一大问题。张弥告诉《中国新闻周刊》,地铁属于公益事业,票价不能太高,而其他非运营收入也有限,因此,地铁的运营、维护等主要靠政府补贴。

  还有多位受访者认为,一些二三线城市在建地铁时,存在攀比心理。张弥称,前期北京地铁采用B型车6节编组,后来客流量日渐增大,现在普遍是A型车8节编组。有些二三线城市客流没那么大,也非要跟北京看齐或靠拢。

  在地铁投资方面,国家规定城轨交通项目的财政资金须达到总投资的40%以上,其余部分可以通过贷款等方式解决。张弥称,目前很多城市这个40%都拿不出来

  52号文中也明确提到,由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显,部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足,对实际需求和自身实力把握不到位,存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题,一定程度上加重了地方债务负担。

  国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平去年指出,2015年以来出现的地铁建设热,很大程度上来源于2015~2016年上半年中国经济增长所面临的压力。而在2016年下半年以后,特别是2017年,中国经济已经呈现了稳中向好的态势,在这一背景下,防控风险,特别是债务风险成为了2017年的主题。

  有业内人士发文认为,此番国家发改委重启城轨审批工作,体现了谨慎原则。不管是 “81号文还是 “52号文,对城轨的建设都要求符合量力而行、有序发展的基本原则,只是更要求在的基础上,尽快把发展重心转变到提高上来。

 

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